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范国睿:40年教育政策与教育改革的逻辑

浏览量:19 次 发布时间:2019-01-02 23:58 编辑:饿货 来源:湖北品牌网

随着义务教育的普及、教育规模的扩大和国家职能的加强,教育早已超越家庭事务的范畴,越来越具有社会公共事务的性质,国家具有办教育、管理教育的权力和责任,因而“教育政策”成为国家管理与发展教育的主要手段和工具。教育政策秉持公益性的价值取向和具体社会历史条件与政治团体的教育目的,以公权力为依托,以各种具有国家强制力的行为为工具,规范和管理教育实践活动,解决教育领域出现的各种复杂问题,分配和调整不同社会群体在教育活动中的利益关系,针对不同时期的教育热点与难点问题,推动和深化教育改革,促进教育事业发展。

历经40年的发展,我国国民教育体系不断完善,教育事业全面发展,九年义务教育巩固率达93.8%。高等教育实现“大众化”,高校年毕业生人数从16.5万增长到820万,累计为国家培养和输送了9900万高素质专门人才,职业学校累计培养和输送了2亿多技术技能人才。劳动年龄人口平均受教育年限10.5年,新增劳动力中接受过高等教育的比例超过45%,平均受教育年限达到13.5年。

回顾教育改革开放40年的发展历程,党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策,开启了我国改革开放的历史新时期。在历经短暂的恢复和重建教育秩序之后,1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》,启动了以简政放权、调动各级政府、广大师生员工和社会各方面参与教育的积极性为核心的教育体制改革。

20世纪90年代,伴随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善,建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制成为教育改革的主旋律,探索基于市场机制的多渠道筹措教育经费、公办学校转制改革、鼓励和支持民办教育发展。进入新世纪以来,教育公平成为公众关注的教育改革热点与难点问题,区域之间、城乡之间、学校之间的教育均衡发展得以持续推进。党的十八大以来,教育事业发展进入了提高质量、优化结构和促进公平的新时期,破解人民群众优质教育的需求与教育发展不平衡不充分之间的矛盾、推进教育治理体系和治理能力现代化成为新时代深化教育综合改革的新使命。

反思我国40年来的教育改革与发展不难发现,伴随着教育改革的不断深入与教育事业的不断发展,我国教育制度体系逐步得以恢复、完善和优化,教育系统各领域、各层次、各要素之间的结构关系从无序走向有序、从集中走向分权、从规制走向赋能,简政放权,逐步从统一的管理走向多元参与的治理体系,中央与地方、政府与学校之间教育职责权限逐步厘清。义务教育从“人民教育人民办”逐渐走向“人民教育政府办”,教育基本公共服务均等化逐步实现,分级管理的教育管理体制和保障教育优先发展的现代教育财政制度、多元参与的现代学校制度逐步形成,教育公共服务水平和教育治理能力不断提升。在办学体制上,从20世纪90年代对社会力量办学“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”,到新世纪初《民办教育促进法》的颁布,赋予民办学校与公办学校同等的法律地位,再到2016年新修订的《民办教育促进法》明确非营利性和营利性分类管理,以政府办学为主体、全社会积极参与、公办和民办共同发展的格局基本形成,办学体制更趋多元。在考试招生制度改革上,从20世纪80年代的标准化考试与“一考定终身”,逐步走向20世纪90年代的“3+X”改革与新世纪以来的自主招生改革,以及由上海、浙江先行先试的新高考改革,逐步由重知识转向重能力,实现尊重选择、分类考试、综合评价、多元录取。教育对外开放制度从借鉴国外先进经验逐步走向为全球教育治理、建设人类命运共同体贡献中国智慧,教育开放质量水平不断提升,正形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育基础性制度体系。

教育改革的伦理基础,始终坚持教育为人民服务,实现促进人的全面发展的本质回归

在教育现代化进程中,不可避免地需要从制度伦理层面回答教育的价值与功能、教育为谁服务的问题。新中国成立之初,就确立了“教育要为工农服务,为生产建设服务”的教育建设方针。20世纪50年代,中共中央、国务院《关于教育工作的指示》提出“教育为无产阶级的政治服务,教育与生产劳动相结合”的教育方针。改革开放之初,伴随着党和国家工作中心转移到经济建设上来,《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了“教育必须为社会主义建设服务,社会主义建设必须依靠教育”的论断。强调教育为经济建设服务,其理论依据是邓小平在继承和发扬马克思主义“科学技术是生产力”思想基础上提出的“科学技术是第一生产力”的论断:经济建设和发展生产依靠科学技术,发展科学技术依靠教育。

在具体的教育变革实践中,“为社会主义建设服务”的教育追求却与以追求GDP增长为核心的经济发展模式相呼应,逐步异化为以片面追求升学率和教育文凭为代表的效率主义教育发展方式。这种效率主义所导致的教育失序、教育发展不均衡以及对学生身心健康的伤害,已有违教育改革的初衷。1993年2月,《中国教育改革和发展纲要》提出“把促进公平作为国家基本教育政策”,认为“教育公平是社会公平的重要基础”“教育公平的主要责任在政府,全社会要共同促进教育公平”。1999年6月,第三次全国教育工作会议首次在教育方针中加入“为人民服务”的要求;2002年党的十六大报告、2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》重申“教育为人民服务”的要求。2012年11月,党的十八大提出“把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场”“坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务”“努力办好人民满意的教育”。教育作为培养人的社会实践活动,有着自身的发展规律;教育的社会功能,只有通过不断提高人的素质来实现;每一个人都有自身发展与自我实现的权利与期望,由此,办好人民满意的教育与促进人的全面而有个性的发展有机地统一起来。2017年,党的十九大报告提出:“加快教育现代化,办好人民满意的教育”“不断促进人的全面发展”。在今年召开的第十三届全国人民代表大会第一次会议上,国务院总理李克强提出“要加快推进教育现代化,办好人民满意的教育,让每个人都有平等机会通过教育改变自身命运、成就人生梦想”。

在40年的改革与发展中,从普及九年义务教育到实施“高中阶段教育普及攻坚计划”,从着力解决幼儿园入园难到义务教育就近入学,从义务教育均衡发展到推动城乡义务教育一体化发展,从实施免费义务教育到健全学生资助制度,从保障农村留守儿童安全、健康和受教育权益到保障残疾人享有平等接受教育的权利,对以国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区及建档立卡等贫困人口为重点的教育精准扶贫,“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”正逐步实现。从立足教育为经济建设服务,强化教育的经济功能,“多出人才,快出人才”演化为基于训练、考试、竞争的“育才”模式,逐步转向“幼有所育、学有所教”的“育人”模式,教育改革的伦理基础已经发生了根本性转变,教育将逐步摆脱工具价值,回归育人本质。教育改革的目的,是形塑一个充满生机与活力教育生态,进而促进人的全面而有个性的发展,将这一伦理价值落实到制度建设和教育实践之中,教育改革的任务仍任重道远。

教育改革的目的,在于寻求规制与赋能之间的合适张力,激发教育活力

“文革”期间,受“左倾”思想和“读书无用论”思潮的影响,学校正常的教育教学秩序被大批判和生产劳动所取代;“文革”过后,教育改革的迫切任务是恢复和重建教育秩序,邓小平同志关于“学校要大力加强革命秩序”“提高教育质量,提高科学文化的教学水平”的讲话,对于加快教育秩序的恢复和重建,无疑起了重要的促进作用。1978年,教育部在修订20世纪60年代的大中小学《暂行工作条例》基础上,发布相关文件,整顿和恢复大中小学各项工作制度,对于当时拨乱反正、恢复和重建以教学为中心的教育秩序,发挥了重要作用。

贯穿改革开放40年始终的教育改革,一直在努力寻找突破规制,激发教育活力,这体现在三个层面:第一,在央地关系上,实行分级管理,调动地方政府办教育的积极性,同时强化地方政府的教育责任。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学体制,把发展基础教育的责任交给地方,实行基础教育由地方负责、分级管理的原则;20世纪90年代,《义务教育法》提出“分级办学, 分级管理”体制,将农村义务教育的责任落实到乡镇,以调动地方办学的积极性,增强基础教育发展的动力与活力。第二,在政府与学校关系上,强调政府简政放权,扩大学校办学自主权。20世纪90年代《中国教育改革和发展纲要》的实施,对“政府宏观管理、学校面向社会自主办学”的教育体制中的政府与学校的办学权力与责任的划界作了有益的探索,划分并规范举办者、管理者、办学者的权力与义务。“学校作为独立办学的法人实体,要依法充分行使自主办学权力”“真正实行面向社会依法自主办学”。第三,在社会参与教育上,从积极鼓励和支持社会力量以多种形式参与办学,到实行管办评分离改革,鼓励和支持第三方专业机构参与教育监督和评价,健全第三方评价机制,增强评价的专业性、独立性和客观性。20世纪90年代以来,在办学体制改革上,改变政府包揽办学的格局,逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制,同时转变政府职能,由对学校的直接行政管理,转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,进行宏观管理。在鼓励和支持社会参与教育方面,从发挥市场机制的单一经济作用,鼓励社会力量办学、多渠道筹措教育经费到对民办教育实施分类管理策略,支持培育教育新业态,扩大教育需求与消费,支持引导社会力量为学校提供信息化课程包、实训实习、教师培训、管理支持、质量监测、就业指导等专业化服务,尤其强调积极培育第三方社会专业组织,发挥其参与监督和评估教育质量与水平的作用。

改革开放40年的教育改革,走过的是一条曲折探索而非线性递进的改革道路,在中央与地方关系上,以基础教育分级管理为代表的政府间教育分权,曾导致教育管理的地方化倾向,从而导致教育事业发展差距进一步拉大;调动社会力量参与办学,也曾在“人民教育人民办”的口号之下,教育资源供给不足、教育乱收费现象严重,增加公众尤其是农民的教育负担;引入市场机制,也曾被片面地理解为“教育市场化”。教育治理过程中的分权与赋能,是激发教育利益相关者参与教育的积极性与创造性的必然趋势,但是由于教育利益关系的纷繁复杂,建立与完善教育制度体系,寻求规制与赋能之间的合适张力,是防止教育失序、持续激发各方教育活力的重要保障。基于寻求规制与赋能之间合适张力的教育制度变革,旨在通过教育法治建设,规范各教育利益相关者的责权利,既维护教育的公正性与公平性,又有利于提高全体国民的文化素养、促进人的个性发展与富于个性特长的青少年脱颖而出;既规避政府管控过度导致缺乏教育生态活力,又规避放任市场导致的教育乱象。上述三个方面的变化力图形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局。教育事业是国家的公共事业,政府需要综合运用法律、规划、经费、标准、监测、评价、督导等政策工具,通过制定教育规划与教育标准、配置教育资源、监管教育质量,为学校提供教育服务,维护教育的公共性与公平性,引导、调节和监管教育事业健康发展。建立和完善不同层级政府、同级政府的涉教部门与教育行政部门之间的权责关系,避免因“分级办学, 分级管理”而导致的教育管理地方化,使教育事业发展依赖地方经济,区域教育发展失衡。在政府与学校、政府与社会组织之间的权责关系上,需要进一步建立健全教育行政权力清单和责任清单制度,明确不同教育利益主体的责权利及其法律依据,明晰教育事务实施主体、管理流程、监督方式;进一步完善从学前教育到高等教育各学段人才培养质量标准、学校办学条件标准、教师资格标准、教师教育标准等教育标准体系,建立标准健全、目标分层、多级评价、多元参与、学段完整、贯通大中小幼的教育质量监测评估体系,以标准引领和规范教育事业发展。

教育改革的方法论,从重点突破到全面深化,朝着系统设计和建构具有中国特色的社会主义制度体系迈进

改革开放以来,经济体制改革始于安徽省凤阳县小岗村农民包产到户的首创精神,教育改革则始于恢复高考制度释放出来的极大教育活力,两个领域的重大改革,虽然都不是出于系统设计,但都意在通过破解当时社会高度集中的问题与矛盾,促进社会与教育发展。这种围绕特定历史时期教育事业发展面临的重点难点问题进行体制改革与制度建设的改革策略,成为此后教育改革方法论意义上的变革策略。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1987年《关于农村基础教育管理体制改革的若干问题的意见》、1993年《中国教育改革和发展纲要》等,都侧重在管理体制和办学体制上进行改革;始于1996年的基础教育课程改革,始于2001年的农村义务教育管理体制改革,始于2005年的农村义务教育经费保障机制改革,始于2010年的国家教育体制改革试点,瞄准长期困扰教育科学发展的难点问题和社会充满期待的热点问题,集中力量进行重点突破。

2013年以来,改革开放进入“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的“全面深化改革”的新阶段;全面深化改革就是要“进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力,坚决破除各方面体制机制弊端”;在改革的方法与策略上,“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。教育改革开放需要系统思维、全局意识和全球视野,坚持改革力度、发展速度、社会可承受程度的统一。教育改革进入深水区、攻坚期,进入“深化教育领域综合改革”的新阶段,教育改革涉及面更广、关联度更高,破解深层次矛盾和问题难度更大,许多问题解决起来往往涉及多个部门职责,涉及多种政策配套,涉及多方利益调整,靠原有的单项改革或局部突破的办法难以奏效,需要在继续深入实施国家教育体制改革试点的基础上,用系统思维、全局意识、普遍联系的观点认识改革、加强改革的顶层设计,需要着眼于长效机制的构建,着眼于教育体制机制的健全,坚持问题导向、目标导向,统筹兼顾,改革不适应现实要求的体制机制、法律法规,推进管办评分离,构建政府、学校、社会之间的新型关系,统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革,不断提高教育治理体系和治理能力现代化建设水平。

从重点突破的改革,到全面、系统、综合的教育改革,不仅包括教育系统内部的多因素复杂性,如课程改革必然涉及与教师素养及教育教学方式的改革、学校内部课程资源的建设与供给、考试与评价制度的改革,而且包括教育系统与整个社会系统的协调发展。在某种意义上讲,促进教育与社会的协调发展涉及的因素更多,而且由于改革的主导权并不在教育系统内部,改革的难度更大,这其中涉及国家治理制度、社会治理制度的深层次改革,例如民办教育的健康发展,不能止于分类管理,需要税收制度、捐赠制度、会计制度等一系列制度的配套支持;破解高考难题,不能止于高考科目及其权重的变化,更需要国家选人用人制度的变革,真正将德才兼备、富有个性特长的青年人选拔、安置在合适的岗位上,从根本上破解“文凭社会”对考试与评价制度、学校教与学的过程的负面影响。

改革开放40年的教育发展历程表明,教育制度的变迁紧紧围绕不同历史时期教育事业发展需要,作出适时的调整与创新,维护制度化、实体化学校教育秩序的同时激发其内在活力,以保障和促进教育的现代化发展。展望未来,教育改革正面临着教育需求与教育供给两方面的严峻挑战。从教育需求来讲,以往的教育改革需要应对“让每一个孩子有学上”的需求;而今天以至今后一个较长的历史时期的教育改革,则需要应对“每个孩子都想上好学”的需求:公众的教育选择性不断加大,客观上需要提供能够满足公众个性化、多样性化选择的教育供给,因此更加需要通过制度创新激发学校、社会、市场的教育活力;从教育供给来讲,基于互联网、大数据、人工智能的教育形态正以其前所未有的生命力蓬勃发展,基于线上线下混合学习的新教育业态将对制度化、实体化的学校教育带来严峻挑战,基于网络的学习资源使浸润式学习即时发生,处于现代化发展进程中的制度化、体系化、规范化的学校教育系统,其形态、结构与功能都将发生革命性变化,这一切都呼唤新的教育制度与教育治理机制。

(作者系教育部长江学者特聘教授、博士生导师,华东师范大学国家教育宏观政策研究院研究员、教育治理研究院院长)

《中国教师报》2018年12月26日第2版 

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